今年2月，國務(wù)院決定將新農(nóng)保和城居保兩項(xiàng)制度合并實(shí)施，在全國范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前，20個(gè)省份已出臺(tái)了兩項(xiàng)制度合并實(shí)施的文件，預(yù)計(jì)到年底，統(tǒng)一的居民養(yǎng)老保險(xiǎn)制度將全面建成。這將進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)居民之間的制度公平、降低經(jīng)辦成本、提高制度可持續(xù)性，實(shí)現(xiàn)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展。在城鄉(xiāng)居保制度受到城鄉(xiāng)居民特別是農(nóng)民普遍歡迎、制度建設(shè)取得巨大成效的同時(shí)，也應(yīng)清醒地看到，合并實(shí)施并不是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的終點(diǎn)。目前，制度城鄉(xiāng)之間的差距依然存在，特別是仍然存在職工與居民在待遇上的較大差距與關(guān)系銜接上的不盡公平。

從待遇上看，城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇偏低，調(diào)待機(jī)制缺失。新農(nóng)保和城居保制度設(shè)計(jì)最突出的亮點(diǎn)是由財(cái)政向符合享受條件的農(nóng)民或城鎮(zhèn)居民提供每月不低于55元的等額基礎(chǔ)養(yǎng)老金?；A(chǔ)養(yǎng)老金屬于帶有一定福利性的保障待遇。在試點(diǎn)之初（2009年），55元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇雖然不高，但與當(dāng)時(shí)的農(nóng)村低保補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)相當(dāng)，尚能為農(nóng)民提供最低程度的生活保障，其結(jié)果，財(cái)政雖然只花了點(diǎn)小錢，但卻受到農(nóng)民前所未有的歡迎，制度的正效應(yīng)十分突出。然而，時(shí)隔4年之久，目前的基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇還是55元/月，而同期農(nóng)村低保補(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)已提高到2012年末的109.2元、2013年的116元?；A(chǔ)養(yǎng)老金占農(nóng)民人均純收入的比重也從2009年的12%下降到2012年的不到10%、2013年的7.4%。與連年調(diào)待的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)在待遇上的差距，無論是絕對值還是相對倍數(shù)，都在不斷擴(kuò)大。顯然，55元的待遇標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)過低，而其原因則在于新農(nóng)保制度的目標(biāo)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)不清晰，雖然是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，但并沒有起到保障農(nóng)民基本生活的作用，且還沒有建立正常的基礎(chǔ)養(yǎng)老金調(diào)待機(jī)制。如這一機(jī)制長期缺失，在物價(jià)上漲和工資、收入不斷增長的情況下，必然導(dǎo)致基礎(chǔ)養(yǎng)老金實(shí)際購買力因被不斷侵蝕而每況愈下，與其他群體的養(yǎng)老待遇差距也將進(jìn)一步拉大，造成老年農(nóng)民基本生活和保障水平不斷下降。過大的差距還將抵消此前政府作出的任何努力。筆者在對較早開展地方新農(nóng)保的南方某市調(diào)研過程中了解到：2003年該市在剛剛啟動(dòng)新農(nóng)保時(shí)，已到齡老人在領(lǐng)取每月130元的養(yǎng)老金之后，非常擁護(hù)政府的惠民政策。而前兩年，待遇水平已調(diào)到310元甚至更高，面對企業(yè)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金待遇的連年快速調(diào)整，老百姓卻不滿意。在群眾保障意識(shí)逐步覺醒并日漸增強(qiáng)、保障需求日益提高、物價(jià)與收入不斷攀升，并且隨著機(jī)關(guān)事業(yè)和企業(yè)養(yǎng)老金調(diào)待、待遇差距進(jìn)一步拉大的情況下，新農(nóng)保調(diào)待機(jī)制缺失的直接后果，不僅使制度建立之初積累的制度紅利和正面效應(yīng)會(huì)受到損害，以前的財(cái)政投入可能會(huì)“打水漂”，而且還會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民逐步出現(xiàn)并累積不滿情緒，其結(jié)果很有可能是把好事辦砸，影響黨和政府在農(nóng)民當(dāng)中的良好形象和聲譽(yù)，甚至削弱政府在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)。

從關(guān)系銜接上看，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接政策不盡合理。按現(xiàn)行城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法，參保人員從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)，城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶全部儲(chǔ)存額并入城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人賬戶，相比職工養(yǎng)老保險(xiǎn)不同統(tǒng)籌區(qū)之間的轉(zhuǎn)移，其參保對應(yīng)的12%的統(tǒng)籌基金權(quán)益將不能攜帶。這樣規(guī)定，與此前一些地區(qū)對農(nóng)民工參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的特殊關(guān)系處理政策，并無明顯不同。雖然規(guī)定的出發(fā)點(diǎn)是為了引導(dǎo)農(nóng)民工參加待遇水平更高的職工養(yǎng)老保險(xiǎn)，但好心未必會(huì)帶來更有利于農(nóng)民兄弟的好結(jié)果，受損的可能反而正是他們。原因在于，目前，依法應(yīng)當(dāng)參加職工養(yǎng)老保險(xiǎn)而未參保的2億多名農(nóng)民工，多數(shù)或在中小企業(yè)、私營企業(yè)就業(yè)，雇主不依法繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，政府行政執(zhí)法部門也沒有盡到督促這些雇主為職工參保的義務(wù)，而不是農(nóng)民工本人不愿參保；或從事個(gè)體經(jīng)營等多種形式的靈活就業(yè)，收入微薄，無力繳納職工養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)。不少人正是在變換工作后遇到了這樣的情況，才使得繳費(fèi)年限難以達(dá)到最低標(biāo)準(zhǔn)，而失去享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的資格。在這種情況下，與其通過政策引導(dǎo)農(nóng)民工個(gè)人參保，還不如通過加強(qiáng)行政執(zhí)法強(qiáng)制雇主依法參保來得有效。當(dāng)然，最好則是進(jìn)一步完善銜接政策。

按照黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于建立更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障制度的精神，城鄉(xiāng)居保制度在實(shí)現(xiàn)兩項(xiàng)制度的合并實(shí)施后，應(yīng)盡快研究明確目標(biāo)養(yǎng)老金待遇水平，并建立正常的調(diào)待機(jī)制，以維護(hù)老年農(nóng)民和城鎮(zhèn)非從業(yè)居民基本保障水平和生活水平，解決養(yǎng)老金受物價(jià)和收入上漲的侵蝕問題，逐步縮小城鄉(xiāng)居民與其他群體養(yǎng)老保障的差距。還要適時(shí)評估并完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)銜接政策，加大對用人單位的社會(huì)保障執(zhí)法監(jiān)察力度，督促企業(yè)為農(nóng)民工參保繳費(fèi)，進(jìn)一步完善基本養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保。此外，要提高基金管理層次，盡快解決城鄉(xiāng)居保個(gè)人賬戶積累基金的保值增值問題，通過投資增值使廣大參保農(nóng)民和城鎮(zhèn)居民獲得較高的個(gè)人賬戶養(yǎng)老金。只有這樣，才能更好地統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度，現(xiàn)行城鄉(xiāng)居保制度也才能更良性地運(yùn)行下去。